2022年度关于“十四五”时期我国粮食安全形势与战略思考

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关于“十四五”时期我国粮食安全形势与战略思考

 

党的十八大以来，党中央提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。“十三五”期间，我国粮食生产能力继续增强，供给结构不断优化，储备水平明显提升。但也要深刻认识到，未来国内粮食安全依然面临粮食供需“紧平衡”、生态资源要素约束增强、国内外市场衔接不紧密等突出问题。“十四五”时期是全球化秩序重建与国际分工出现新动向的时期，也是衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年规划期。国际经济贸易环境和多边关系不确定性概率增大，“灰犀牛”事件、“黑天鹅”事件层出不穷，迫切需要重塑粮食安全战略导向、全产业链协同思维和全球化视角。以高质量发展协调好坚守粮食安全底线和确保种粮收益的关系，提高粮食供给体系质量，充分调动种粮主体的积极性；
做好国人吃得饱、吃得好与农业资源永续利用的制度协调。以“全产业链思维”推进“产购储加销”一体化，延伸粮食产业链、提升价值链；
协同提升安全、营养、健康粮食制品供给能力。把握百年未有之大变局战略机遇，利用国际国内两个市场、两种资源，全面提升中国粮食安全保障能力，并在确保粮食安全的前提下，为消除全球饥饿贡献中国智慧和中国力量，维护、促进世界粮食安全。

一、“十三五”保障国家粮食安全的成就

党的十八大以来，我国粮食发展取得了巨大成就，在政策扶持、综合产能、加工物流、储备调节等方面系统谋划、协调跟进，粮食产量已连续5年达到1.3万亿斤以上，粮食安全保障能力再上新台阶。

（一）粮食支持体系越来越完善

粮食生产补贴和价格支持等政策对保障国家粮食安全发挥了重要的支撑保障作用。2016年，我国全面推进“三项补贴”改革，将粮食直补、农资综合补贴和良种补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。同时，在内蒙古自治区和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加生产者补贴的新机制，更加强调市场机制的调节作用。

2018年我国调整了粮食最低收购价政策，通过释放价格信号来鼓励优质粮食生产。2018年在部分产粮大县试点探索粮食作物完全成本保险和收入保险，是中国农业保险由“保成本”迈向“保收入”的关键一步。除此之外，对全国新增千亿斤粮食能力田间工程、大型灌区续建配套和节水改造等农田水利设施给予重点支持。与近年国际市场粮价几次“过山车”式的大幅波动相比，我国粮价总体保持平稳，在合理区间内小幅波动，一系列的补贴及价格支持措施对保障国家粮食安全、促进经济持续健康发展和维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

（二）综合生产能力实现历史性跨越

“十三五”以来，以提升粮食产能为目标，持续加强农田基础设施建设，高标准农田建设、农业科技、物质装备、信息化水平不断进步，有效改善了粮食生产条件。截至2019年，全国农田有效灌溉面积达10.17亿亩，较2015年增加2.95%；
有效灌溉率为56.51%，较2015年提高1.62个百分点；
节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重为53.28%，较2015年增长了6个百分点。“十三五”期间，全国高标准农田建设稳保4亿亩，其中2018年建设了8000万亩，是2015年的2.88倍。农业科技进步贡献率持续提高，2019年达到59.2%，较2015年提高3.2个百分点。2019年，全国农机总动力10.0亿千瓦，虽然低于2015年的11.2亿千瓦，但全国农作物耕种收综合机械化水平大幅提高，由2015年的63%上升到2019年的70%，小麦、水稻、玉米三大主粮耕种收综合机械化率超过80%。综合生产能力不断巩固提高，助力粮食产量再上新台阶。2016-2019年，中国粮食总产量均值为6.61亿吨，较“十二五”时期的6.26亿吨提高了5.53%。人均粮食占有量稳定在世界平均水平以上，2016-2019年，中国人均粮食占有量均值为475公斤，较“十二五”时期的460公斤提高了3.3%，持续高于世界平均水平。2016-2019年，我国粮食单产达到5621公斤/公顷，较“十二五”期间增长了4.1%。

（三）加工与产业经济活力持续释放

粮食加工业产业规模和综合效益增速明显，2018年末，全国纳入粮食产业经济统计的2.3万户企业，工业总产值突破3.1万亿元，较2015年增长24%；
2018年，全国各类涉粮企业加工转化粮食5.5亿吨，粮食加工转化率达到83%，2020年预期提高到88%。从质量效益看，2018年粮食深加工和食品加工行业产值增幅分别高于全行业平均水平3.8个百分点和10.7个百分点，销售利润率达到6.9%。粮食加工科技自主创新能力显著增强，国家在专用粉、大米、玉米、植物油等加工领域的核心设备、智能化控制、综合利用设备等方面加大研发投入，粮食加工设备设计理念、制造水平、智能化及配套化水平都得到快速发展，从单机到成套系统、从手工到智能化，开始有计划地升级改造，加快自主创新步伐，取得了显著成效。绿色优质粮油产品供给增加，2017年启动实施了“优质粮食工程”，中央财政连续三年投入奖励资金197亿元，撬动参与社会资本450多亿元，推动粮食产业经济实现高质量发展。各地加工企业积极联动农户发展优质粮源基地，2018年全国产业化龙头企业建立优质粮源基地6700多万亩，有效带动了1200多万关联农户创业、就业，产业活力不断得到释放。

（四）收储调节能力得到极大提高

以去库存和市场化改革为重要内容的现代仓储物流及收储轮换制度得到长足发展。物流快速增长、业态更加多样，提高了粮食流通能效。2017年，全国粮食物流总量达到4.8亿吨，较2015年增长31.51%；
其中跨省物流量为2.3亿吨，较2015年增长39.39%。粮食物流骨干通道全部打通，公路、铁路、水路多式联运格局基本形成，原粮散粮运输、成品粮集装化运输比重大幅提高，粮食流通效率稳步提升①。储备粮收储机制沿着“市场化+宏观调控”方向前进。“十二五”时期粮食收储的典型特点是政策性收购，特别是2014-2015年，中储粮每年收购量都在1亿吨以上，最多时年收购量约占全国粮食商品量的40%。2016年，以取消玉米临储政策为标志，粮食收储制度改革持续深化，这是政策性粮食储备过渡到以去库存为主的阶段，玉米、大豆、油菜籽等陆续退出政策性收购范围，政策性收购保留的水稻、小麦也在按照市场化方向增加价格弹性。

（五）初步建立起符合本国国情的粮食应急保障体系

面对新冠肺炎疫情大考，粮食应急保障体系的“三道防线”发挥了积极作用。我国有充足的原粮储备；
在人口集中的大、中城市和价格易波动地区建立了满足10-15天的成品粮储备；
布局应急加工企业、应急供应网点、应急配送中心和应急储运企业。目前全国共有粮食应急供应网点44601个，应急加工企业5388家，应急配送中心3170个，应急储运企业3454家②。强大的应急企业加工能力，加之充足的原料储备、适度的成品粮储备，能够确保在应对疫情期间粮食供应充足③。

“十三五”时期，我国粮食支持体系日益完善，粮食安全形势持续向好，加工业快速发展，收储调节能力极大提高，应急保障体系更加成熟，为“十四五”时期保障国家粮食安全打下了坚实基础。

二、“十四五”保障国家粮食安全面临的新形势

“十四五”时期，将是中国发展变革的5年、突破的5年，也是外部环境越发严峻的5年、闯关的5年。粮食行业既面临严峻挑战，更蕴含发展机遇，需要准确把握“十四五”时期国家粮食安全面临的新形势。

（一）提升粮食安全保障水平和能力的攀登期

随着人口持续增长、城镇化进程加快、居民生活水平提高，在2030年我国人口峰值（14.5亿）到来之前，粮食需求还会刚性增长。居民食物消费结构升级加快，对动物性产品以及饲料粮消费需求持续增长，供求的结构性矛盾会进一步凸显。若不考虑人口结构变化，至2025年，口粮消费量将增加到2.86亿吨峰值，饲用粮会持续增加④。2018年全球粮食已显现出由宽松转为趋紧的势头，饥饿问题渐趋恶化，全球仍有8.2亿多人挨饿⑤，对2030年实现“零饥饿”目标带来了巨大挑战。加之新冠肺炎疫情下国际粮食安全危机的余波难以在短期平息，粮食行业既要继续化解突发公共事件带来的后续考验，又要在资源约束条件下，从全局和战略高度谋划“紧平衡”状态下确保国家粮食安全的长远对策。

（二）完善粮食支持政策和方式的深化期

稳面积、稳产量，最终要靠稳政策、稳收益。粮食产量和种粮收益矛盾持续增加，需要继续加大对粮食产业发展的财政支持力度，切实维护好粮食生产者、经营者和消费者的利益。全面提升粮食支持政策的效果，要优化支持方式，重点支持粮食产业信息化和现代化建设，全面提升粮食产业的带动力；
补贴粮食作物农业保险并扩大试点范围，发挥农业保险强农、惠农的积极作用。扶持政策对重点区域有所侧重，对粮食生产功能区通过差别化、定向化扶持政策，既要突出主产区产能优势，也要充分考虑主销区和产销平衡区的粮食生产责任，引导非主产区更好地保护和提升粮食产能。

（三）推进粮食供给侧结构性改革发展的变革期

随着城镇化进一步深化，人口老龄化程度不断加深，食物消费继续升级将带来叠加效应，部分粮食供过于求与有效供给不足将继续并存。居民口粮消费会在到达峰值后逐步减少并趋于稳定，而肉蛋奶等农产品消费增长会带来饲料粮需求增加，多元化、绿色化、功能化、特色化、品牌化农产品消费需求将日益增长。亟需继续深化粮食供给侧结构性改革，优化种植结构，解决国内优质粮源欠缺问题；
重点解决粮食领域农药和化肥过量施用、粮食陈化等食品安全隐患，确保更高质量的粮食产品供给。开拓粮食的多功能性，突出区域农产品的差异化优势，构建粮食产业品牌体系，满足消费者多样化需求。

（四）激活粮食产业经济活力的关键期

目前我国“产购储加销”各环节发展不平衡、不充分，产业融合度低、一体化程度弱等传统问题依然存在，是“十四五”时期粮食安全必然会面临的挑战。同时，消费结构升级对全产业链协同下安全、营养、健康粮食制品供给能力的需求将更为迫切；
随着国际合作不断深化，引进国际先进加工、仓储等技术设备为产业升级提供了良好的硬件基础；
收储、流通等领域的深化改革为推进粮食产业转型升级提供了机制保障；
国家创新驱动战略下的科技要素支撑为粮食产业发展提供了新动能，对“十四五”时期粮食产业带来多重红利。面对挑战，要把握机遇，强化粮食加工转化的引擎作用，推动仓储、物流、加工等粮食流通各环节的有机衔接，稳步增加绿色优质粮食产品的有效供给，实现粮食产业经济高质量发展，全面激活粮食产业经济活力。

（五）打造全球粮食命运共同体的机遇期

我国粮食“紧平衡”状态在短时期内难以彻底改变，国际战略环境也将发生颠覆性变化，我国粮食市场将成为世界上规模最大、最有潜力、不可替代的市场。要继续通过国际市场的调剂作用，拓展多元化进口渠道，有效防范化解国际市场风险。以应对新冠肺炎疫情为契机，主动为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，继续增强国际粮食市场话语权，推动全球粮食安全治理朝着更加公平合理的方向发展。维护全球粮食安全，彰显大国担当。2018年，有来自53个国家的超过1.13亿人经历了严重饥饿，亟需紧急粮食、营养和生计援助①。中国要携手世界推进粮食事业破解全球饥饿问题，加强粮食生产技术合作和输出，帮助低收入、贫困国家提升粮食安全保障水平，维护全球粮食安全。

三、“十四五”粮食安全面临的挑战和问题判断

“十四五”时期将是我国粮食安全既面临传统问题约束，也将面临新挑战的关键时期。在确保粮食安全的传统问题上，主要是粮食生产成本持续上涨、种粮收益持续走低，粮食产业竞争力较弱，稳定农民种粮积极性的压力逐渐增大；
粮食支持措施的市场干预程度不断加深，支持政策的边际效应不断下降，国际贸易争端风险显著增加，支持政策的空间进一步收窄。这些“陈疴痼疾”的约束将会在“十四五”时期进一步收紧，需要持续关注。与此同时，我国面临的国内外宏观经济环境会更加复杂。我们更要注意到，过去粮食产量连年增长掩盖了一些新的问题，粮食发展的内外部风险正在不断加深。

（一）保障粮食安全的外部环境错综复杂

1.需求结构转型给粮食供给带来新要求

从数量看，国内粮食供给充足；
但从质量看，随着产业转型升级，企业对优质粮食需求增大，现有粮食质量难以满足加工企业的需求，品种结构性矛盾和质量问题越来越明显，突出表现为供给难以适应粮食需求结构转型的新变化。居民收入水平越高，恩格尔系数越低，尽管食物消费量不再显著提高，但高质量、高蛋白食物消费逐渐增加。2018年我国人均直接粮食消费127.2公斤，较“十三五”末期的134.5公斤，减少7.3公斤。同期猪肉消费量增加13.4%，牛肉消费量增加21%，羊肉消费量增加30.82%，禽类消费量增加7.7%，鲜瓜果消费量增加17.2%，坚果消费量增加13%。居民食物消费中粮食等主食消费量大幅减少，肉蛋奶等动物性食物消费量明显增加，膳食结构已经从以植物性食物消费为主转变为以动植物食物消费为主，且营养搭配更加科学（周晓雨等，2018）。“十四五”时期人民生活水平总体将达到更加富裕的水平，中等收入人口比重持续上升（胡鞍钢等，2019），食物需求结构转型将加速（武拉平，2019）。但目前国产粮食品质越来越难以满足市场的需要。强筋小麦的短缺非常明显，目前市场对优质小麦需求量为600万-800万吨，而国产优质强筋小麦总量为350万-450万吨。国产优质粳稻占比约为30%，优质籼稻占比约为10%（谌琴，2019）。本土研发生产的强筋小麦在品质上与国外优质麦还存在一定差距，不能完全满足国内企业加工需要，仍要依赖进口；
另一方面，目前国内对动物产品的消费需求增速较快，将会带动国内养殖产业规模扩大、引致饲料消费持续增加，这将进一步加大对玉米、大豆等饲料作物的供应压力。目前我国豆粕生产主要来源于进口大豆加工，其中90%以上的需求依靠进口，国内大豆生产能力稳定在1000万吨左右，且以蛋白豆为主，因此豆粕生产所需的大豆缺口非常明显。玉米产量相对稳定，但随着临时收储政策取消、种植结构调整等原因，种植面积明显下降（魏后凯，2020）。

2.增长动力转换与本轮经济下行带来新挑战

确保粮食安全离不开宏观经济环境和政府支持，“十四五”时期我国经济结构转型、增长动力转换、城镇化进程中出现的新变化，可能会改变当前的支持格局。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，2015年以来经济增长率均在7%以下，目前增速还在继续下行，“十四五”期间经济增速大概率将跌破6%（马晓河，2020），甚至在5.5%左右（祝宝良，2019）。这将导致国家财政收入下降，各级政府向农业农村增加公共投入变得越来越困难（马晓河，2020）。从国家对粮食生产的支持力度上看，虽然总量一直在增加，但增量明显下降。以粮（油）大县奖励资金为例，2019年中央财政产粮大县奖励资金为447.86亿元，较上年增长5%；
2018年比上年仅增长2.5%，大幅低于之前的增速。

2013年产粮大县奖励资金为319.2亿元、增幅为14%；
而2012年为280亿元、增幅高达32.7%。粮食产业在财政创收方面属于弱势产业，在宏观经济增速放缓的背景下，地方抓粮的积极性可能进一步下降。虽然国家强调要增加粮食生产支持力度，但对地方而言，种粮不能带来税收，反而会加大财政投入。地方政府在财政收入下降、支出刚性增长和确保国家粮食安全的目标上，很容易把重点放在增加财政收入上面（魏后凯，2020）。除此之外，城镇化进程会慢于“十三五”时期，给实现适度规模经营、提高农业劳动生产率带来困难（马晓河，2020）。对于粮食这种收益持续降低且规模经济明显的作物，如果适度规模经营难以实现，将进一步降低规模农户的种粮积极性。

3.国际市场频繁异动带来新的不确定性

世界面临“百年未有之大变局”，“十四五”时期我国的外部政治经济环境将会更加复杂，将会加大利用国际市场调剂国内余缺的成本，也可能会对我国粮食生产技术升级带来挑战。全球资本体系一体化过程正在分化断裂，贸易保护主义、民粹主义横行。全球政治经济形势波诡云谲，其中最大的挑战来自于美国对中国的战略遏制（胡鞍钢等，2019）。美国历来娴熟于使用“粮食武器”遏制“战略竞争对手”（冯维江，2019）。1949年中华人民共和国成立初期，美国就对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运；
1956-1962年，美国为控制老挝反对派势力，全面中断对老挝的大米援助；
1965-1967年，美国因不满印度的农业、人口、汇率等政策，中断了向印度提供粮食援助的协议。新冠肺炎疫情以来，美国妄图通过不断煽动其同盟国加剧与中国的紧张关系，此举旨在降低我国在国际市场上的粮食可获得性，使我国建立海外粮食生产基地的难度加大。这可能会进一步加剧我国需求结构升级与供给不足的矛盾，加大国内资源环境压力。另一方面，自2018年中美贸易战以来，美国一直在打压中国的高新技术领域和先进制造业。其中的生物医药、农机装备、工业机器人、信息技术均属于中国农业现代化进程中不可或缺的重要元素与载体，关系到我国制造业的整体安全水平。中美贸易摩擦将使得我国在农业领域互联网、人工智能等高新技术和先进农机装备的可获得性降低，阻碍粮食生产智能化、机械化、良种培育、数字农业等发展势头，可能影响粮食生产力继续提高、发展方式转型升级和农业现代化实现。在粮食贸易方面，中国在粮食市场开放上将面临较大压力，若美国的粮食及替代品再次大量进入中国市场，会进一步打击国内农民种粮积极性，在流通渠道层面，将造成更多洋粮入市、国粮入库，最终对国内粮食产业造成巨大冲击。

（二）保障粮食安全的内部风险逐步累积

1.稳定粮食生产的资源要素紧缺加重

近年来，我国粮食连续丰收，很大程度上是以生产资源高强度开发利用和生态环境过度超载为代价。在今后的一段时期内，资源环境约束加强，粮食增产、稳产难度将进一步加大。2017年年末，我国耕地面积约20.23亿亩，较2012年年末减少415.8万亩，主要原因是工业化、城镇化的占用。尽管采取了耕地占补平衡的措施，但新补充的耕地需要较长的熟化时间。全国耕地后备资源潜力面积仅为8029.15万亩，其中零散耕地后备资源面积为5197.08万亩，占比高达64.7%，开发利用成本高。后备耕地总量中有64.3%是荒草地，12.2%是盐碱地，

8.7%是内陆滩涂，8%是裸地，受生态环境制约大，开发利用的制约因素较多①。与此同时，由于过度开垦和耕作技术不当，耕地质量下降的问题也较为普遍，直接影响农业生产能力。全国质量等级在4-6等的耕地面积为9.47亿亩，占耕地总面积的比重高达46.81%。在7-10等的耕地面积为4.44亿亩，占比达到21.95%，其中6等耕地面积较2014年增加约3000万亩，这部分耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内很难得到根本性改善。除了土地资源外，水资源也对粮食生产造成制约。过去为保障粮食生产，一些地区过度开发利用水资源，造成地表水过度开发和地下水超采，对粮食主产区的自然资源结构平衡带来很大影响。华北平原大粮仓每年超采地下水100亿吨，目前已超采高达1000亿吨，成为世界最大的漏斗区，不少区域出现地面大片沉降等问题，不再适合种植粮食。产粮大省黑龙江省地表水资源相对丰富，但利用率极低，地下水也明显超采。随着工业化、城镇化快速推进和新一轮退耕还林、还草、还湿等生态工程的启动实施，耕地面积将进一步减少，水资源约束也会进一步收紧，目前不可持续的粮食生产方式必将威胁到长远的农产品供给安全。

2.应对抗病虫害和灾害的难度增强

尽管我国水旱灾害治理获得显著成效，成灾面积明显下降，但近年来受冷冻灾害、风雹灾害影响逐渐扩大。2018年全国冷冻灾成灾面积达2805万亩，为2010年以来的最高水平，是2017年冷冻灾成灾面积的6倍。2018年全国风雹灾成灾面积为2322万亩，较2017年增加465万亩。相比2019年，2020年全国农业气象年景总体偏差，区域性、阶段性旱涝灾害并存。未来全球气候变暖将持续，由此带来的异常气候和极端天气将持续，加剧了粮食生产的不确定性。异常气候会加剧病虫害防控压力，例如2019年年末的异常强降水是非洲之角地区发生大规模沙漠蝗灾的重要因素之一。外来虫害入侵态势瞬息万变、难以预料，加之传统病虫害高发，给我国稳定粮食产量带来诸多不确定因素。除了沙漠蝗来势汹汹以外，对草地贪夜蛾的影响也要引起高度重视。

2019年入侵的草地贪夜蛾已在我国定殖，虫口密度明显增加。根据全国农作物病虫害监测网调查和专家会商分析，预测2020年全国草地贪夜蛾呈重发态势，发生面积在1亿亩左右，发生区域占玉米种植区面积的80%以上，并有迁入东北春玉米区的可能，“十四五”时期爆发灾害的几率非常大。过去我国在粮食病虫害控制方面取得了一定成效，病虫害造成的粮食实际损失从2010年的1621万吨下降到2017年的1195万吨，但近年来传统病虫害的发生程度和范围在逐渐扩大。境内外虫源地冬春季温度偏高，助长了害虫和病菌的繁殖，可能导致水稻“两迁”害虫、二化螟、稻瘟病等老病区和易感地区偏重发生。小麦赤霉病和条锈病流行风险依然很大，气候异常带来冬春降水偏多，给两类病害发生蔓延创造了条件。

3.粮食区域性供求失衡的局面加剧

区域供需平衡一直是国家粮食安全的关键环节，我国粮食区域供需不平衡问题十分突出。很多区域粮食自给率快速下降，一些粮食主销区产销缺口在增加，过去的产销平衡区正在退化为销区。通过测算，2000年我国11个粮食产销平衡区粮食平均自给率为90.4%，到2018年仅为67.3%；
粮食主销区省份的平均自给率也从2000年的51.2%下降到2018年的17.1%。从省级层面看，2000年粮食自给率维持在100%的省份有17个，至2018年下降到9个。销区省份中，浙江、福建、广东的粮食自给率下降幅度均在65%以上。在粮食生产区域集聚效应逐渐显现的情况下，省际间大规模调运和区域调剂成为常态。然而，主产区的集中系统和粮食需求地的分销系统还不足以实现大规模粮食快速通达（毛学峰等，2015），流通隐患比较突出。历史经验表明，区域供求平衡短板往往会辐射发展为系统性的粮食不安全问题。20世纪90年代以来几次粮食市场的较大波动，大多是在供求总量有保证的情况下，因地区间供求不平衡引发整个市场紧张（郭玮，2005）。过去粮食产量连续增长的乐观景象掩盖了粮食安全的新问题，粮食区域供需保障问题正在不断凸显，在风险挑战加大的发展新阶段，迫切要求加强区域供需保障能力、完善区域保障的制度设计。

四、“十四五”确保国家粮食安全的战略目标与着力点

中国要适应“十四五”新形势，把握战略机遇，尊重客观国情粮情，调动各方积极性，形成与粮食生产大国、消费大国、贸易大国战略地位相适应的高水平、高质量、高效能的国家粮食安全保障体系，由粮食大国向粮食产业强国迈进。

（一）高质量粮食生产能力建设

要促进粮食生产能力建设与可持续增长，使粮食增产从“靠耕地”转向“靠科技、靠绿色”，种粮增收从“靠产量”转向“靠质量”。

1.藏粮于地

耕地是粮食生产的根本，“藏粮于地”关键要有足量适宜耕作的土地。要继续坚持“量质并重、保控结合”的理念，除守住耕地数量红线外，还要对照耕地不同等级，因地制宜，精准施策。在6.32亿亩基础地力较高、障碍因素不明显的1-3等耕地区域，推广种养循环技术，强化生态保护；
在9.47亿亩基础设施条件较好、今后粮食增产重点的4-6等耕地区域，重点突破耕地质量、提升关键技术，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，建立耕地污染预警机制；
在4.44亿亩基础地力较差、生产障碍因素突出的7-10等耕地区域，重点加强农田基础设施建设。

2.藏粮于技

“藏粮于技”战略的核心是不断创新粮食增产技术。以生产需求为导向，加强粮食科技创新，确保核心关键技术自主可控。聚焦育种技术、智能装备技术、降耗增绿技术和信息技术四大方面，围绕生物育种核心关键技术、现代育种技术体系，提升优质粮食作物种业水平；
突破绿色农药、绿色高效肥料、可降解农膜等产品创新与产业升级关键技术，实现“降耗增绿”，推动粮食产业高质量发展；
研发农机装备智能技术，推进主粮作物全程机械化，提高土地生产率；
发挥大数据技术在应对自然灾害、病虫灾害等方面的作用，有效降低成灾率。完善粮食科技推广体系，打通科技创新的“最后一公里”，加快科技成果推广和应用，将科技真正转化为粮食生产力。

3.还益于民

农民是粮食生产的主体，提高其种粮积极性的核心是提高种粮收益。通过项目示范带动社会化技术服务，大力推广节水、节地、节工、节种、节肥、节药、节膜等技术，降低粮食生产成本。推广高产高效的种植模式，提高种粮收益；
扩大主粮作物完全成本保险和收入保险覆盖范围，提高农民止损增收能力；
深化粮食优质优价的政策制度设计，以优质优价促进农民增收，充分调动其粮食生产的积极性和主动性。

（二）高效能储备调控能力建设

1.提升仓储管理能力

从目前我国仓储设施状况看，中央一级仓储设施比较完备先进，地方的仓储设施明显落后，有些地方的仓储设施严重老化，甚至依然沿用20世纪50-60年代建设的“苏式仓、马步梁”；
西部省份的部分国有粮仓仍靠木梯、绳索上下。在社会化仓储方面，除了少数规模性企业有成品粮存放仓库之外，大多数粮食经销商没有完备的仓储设施。要确定与服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家粮食安全目标相适应的粮食储备功能和规模；
改造和建设现代化粮库，提升粮食仓储智能化、标准化和信息化水平，加强信息共享平台建设。优化粮食物流园区布局，建设一批集粮食仓储、加工、物流、配送和公共信息服务平台于一体的产业集群，开拓一批粮食进出口物流通道和重要散粮物流节点。

2.完善区域粮食保障能力

“十四五”期间，要在压实主销区和产销平衡区粮食生产责任的基础上，明确其粮食面积底线和自给率，承担应有的粮食安全责任，降低主产区压力。把确保粮食自给的目标和发展粮食生产的相应举措，纳入地方经济社会发展长期规划中，严格督办地方政府抓粮完成进度，充分体现出中央粮食生产政策的要求和方向。完善跨区域供应链，不仅要在主产区建成集粮食仓储、物流、加工为一体的产业链，还要加强产销区对接，鼓励主销区在主产区异地储存、加工粮源，缓解旺季运输矛盾，提高主销区粮食供给保障的稳定性。

3.打造应急保障体系

充实成品粮应急储备，科学调整应急储备的品类、规模、结构，优化粮食应急供应、配送、加工网点布局，改建扩建一批规范化的粮油配送中心、粮油应急加工企业和应急供应网点，形成布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系。强化应急处置功能，要在关键时刻调得出、用得上。加快建立健全涵盖国家、省（自治区、直辖市）、市、县四级的粮食安全监测预警体系，全面提升粮食应急供应保障水平。

（三）全产业链粮食产业经济建设

1.推动粮食产业转型升级

围绕“粮头食尾”、“农头工尾”，充分发挥加工企业的引擎带动作用，加深“产购储加销”一体化融合程度，延伸粮食产业链，提升价值链，构建从田间到餐桌的全产业链。以粮食产业园区和区域特色粮食产业为基础，依托粮食主产区和关键粮食物流节点，科学合理布局，推进粮食产业向优势产区集中，打造一批优势粮食产业集群。增加专用米、专用粉、专用油、功能性食品的有效供给，促进居民膳食多元化。支持粮食加工转化企业对米糠、稻壳、碎米、饼粕等副产品的深度开发，引导粮食企业多途径探索粮油副产物循环利用，积极发展饲料加工和转化，顺应畜禽养殖发展需求，优化食品供给结构。

2.深入社会化服务体系建设

建立专业化粮食服务中心，从产前的生产资料供给、技术咨询，到产后的粮食清理、干燥、储存、加工、销售、质检等服务，实现社会化服务环节的全覆盖。打造“一站式”社会化服务中心，创新服务模式。

3.加快粮食安全保障法律立法

国家应尽快出台《粮食安全保障法》，修订《粮食流通管理条例》，组织起草粮食储备安全管理条例，配套修改完善相关规章制度；
支持做好相关立法，逐步建立国家粮食安全保障法律法规体系，保障粮食安全走上法制化轨道。

（四）高水平国际供应链管理能力建设

1.拓展进口来源和方式多元化

从进口结构看，粮食安全观考虑的是减少对单一大国进口的依赖，扩大进口来源国，充分利用好“朋友圈”中的资源和市场，适时在国际市场购买缺口量大的粮食品种，调节进口结构，形成长效机制。遵循共商共建共享原则，走出国门建设粮食生产基地或投资粮食加工企业，与当事国形成利益共同体。

2.积极参与世界粮食安全治理

要积极参与联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织的倡议和活动，为解决全球饥饿问题彰显大国担当，更好地维护世界粮食安全。在确保本国粮食安全的前提下，依据世界贸易组织规则及中国加入世界贸易组织时的承诺，积极与世界主要产粮国分享中国巨大的粮食市场。培养具有世界影响力的“大粮商”，为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，开展高层次粮食对外合作，在全球粮食安全治理中彰显中国力量。

五、“十四五”高水平阶段保障粮食安全的政策趋向

“十四五”期间国内经济转型加速、向现代化迈进。要牢固树立“坚持要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”的指导思想，坚持“底线思维”，加强供给端管理，保持粮食总量安全，优化政策结构，用好“两个市场”和“两种资源”，形成生产能力强、供给结构化、调控效能高、产业有活力的粮食安全新格局。

（一）高度重视国家粮食安全战略问题

一是落实国家粮食安全战略。面对新冠肺炎疫情大考，我国粮价稳定、市场有序，再次彰显了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略的正确性，为应对风险奠定了基石。保障粮食安全，要毫不松懈地贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的指示精神，强化粮食安全意识，备豫不虞，藏粮于心，将“中国碗”装得更满、端得更稳。二是加快构建新时代国家粮食安全保障体系。坚定不移地全面深化粮食体制改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用，加强粮食宏观调控能力，构建更有效率、更可持续的粮食安全制度体系。以强化“米袋子”省长负责制考核为抓手，建立约束性指标，强化责任监督，完善粮食安全责任体系。加快制定和修订粮食安全相关法律，经国序民，正其制度，健全粮食安全法律法规体系，加快推进依法治粮。三是将粮食区域保障提升至国家粮食安全战略层面。保障粮食安全是各级政府共同的责任。要坚持全国一盘棋的粮食安全战略全局观，建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，增加中央粮食事权和支出责任，把粮食区域保障要求上升到国家战略层面，分区研究加强粮食生产能力建设，明确主产区、平衡区、主销区各自在粮食安全保障方面的责任和权利，主产区要多产粮，为国家粮食安全挑重担，平衡区要保障饲料用粮和稻谷小麦全口径用粮两个“基本自给”，主销区要保障一日三餐口粮消费的“完全自给”，共同筑牢粮食安全压舱石。

（二）推动财政对粮食生产投入稳定增长

一是稳定增加财政一般公共预算粮食投入。要加大财政支持粮食安全的投入占比，逐步改变粮食投入基数偏小、财政中粮食投入占比偏低的问题。完善财政粮食投入的管理机制，以保障粮食安全为靶向目标，明确各级财政一般公共预算支出的责任，整合粮食投入资金。二是以“新基建”筑牢粮食产业设施基础。抓住当前“新基建”的重大机遇，加大对粮食领域“新基建”的投入，用于加速粮食数字化、智能化、设施化建设，加大对城乡分布式冷链、智能供应链体系、规模工业化生产基地、智能化粮食存储设备建设的支持力度，推动物联网技术、人工智能技术等关键技术在粮食产业中落地，推动粮食产业信息化发展提升粮食产业转型升级动力，有效提高应对各类风险挑战的防御、恢复和发展能力，为粮食安全高质量发展注入新动能。三是进一步增加产粮大县的奖励资金规模。完善对粮食主产区的奖补机制，扩大对产粮大县的奖励规模，建立与商品粮挂钩的奖励机制，按理论上可调出的商品粮数量确定奖励资金体量。取消产粮大县支农项目的地方资金配套政策，加大一般性财政转移支付力度，增加粮食加工企业税收地方留成比例，补偿产粮大县为发展粮食生产所减少的财政税收和牺牲的部分机会收益，保障产粮大县经济上得实惠，社会上有发展，从而调动地方政府重农抓粮的主动性。

（三）创新粮食支持政策与方式

一是充分依靠多层次资本市场，引导社会资本进入粮食安全领域。利用中央增发专项债的契机，将粮食产业振兴专项债列入发行支持范围，明确地方政府债券资金用于支持振兴粮食产业重点领域，建设农田水利基础设施、冷链物流设施、资源整合与保护生态项目，加快补齐粮食产业发展短板。二是根据《社会资本投资农业农村指引》，创新全产业链开发、区域整体开发、政府和社会资本合作，设立粮食产业振兴基金等投融资模式，建立动态调整、协同创新、多方共赢的投资、融资机制。完善粮食风险基金政策，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，调动社会资本投资粮食产业的积极性、主动性，引导社会资本稳妥有序地进入粮食产业，赋能粮食安全。

（四）进一步发挥金融保险兜底保障网作用

一是构筑补贴、保险与贷款“三位一体”的联动支持体系。建立增量补贴政策与保险、贷款调控政策的协调机制，增量补贴主要用于保险、保费补贴、粮农贷款贴息，形成政策合力。全面总结产量保险、全成本保险、收入保险、指数保险等新型农业保险试点经验，以政策性保险为基础，分品种、分步骤地增强保险保障力度，逐步建立多层次、多品种的粮食保险体系，提高粮食生产经营者参保率和保险覆盖的密度和深度。综合运用粮食生产者补贴、保费补贴、贷款利息优惠等政策工具，鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，开展投贷保贴一体化投融资模式试点，推动建立粮食补贴、保险与贷款联动机制。二是优化“保险+期货”试点模式，结合地区优势品种，因地制宜，创新开发针对不同产业特点适合不同地区生态情况的“保险+期货”产品，推进粮食产品期货期权上市，进一步提升粮食安全保障范围及水平。三是支持粮食主产区政府开展农业经营风险共担的普惠金融服务体系，推出免抵押、免担保、低利率、可持续的金融产品，逐步形成适合我国国情的多元化贷款体系，着力编织金融保险兜底网，充分发挥农业金融保险稳定器和减震器的功能。

（五）维护国际粮食供应链稳定

一是把握好“一带一路”建设契机，支持有条件的企业参与农业资源丰富、开发潜力较大的国家的农业综合开发，改善东道国农田水利设施，建设道路港湾、粮库仓储等基础设施，建立海外农产品生产、收购、仓储、加工、运输体系，建构全球粮食进口供应网络，开拓多样化粮食供给渠道。二是主动争取参与国际粮食贸易规则的修订改写，掌握话语权，促进形成农业国际合作新体系，实现国际合作为我所用。持续提升国际合作能力，积极参与全球粮农治理，分享中国保障粮食安全的经验，为消除全球饥饿贡献中国智慧，维护、促进世界粮食安全。

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